L'accesso agli atti in materia di ordine e sicurezza pubblica.

31/07/2006

Gli artt. 15, 16 e 17 della l. 15 del 2005 hanno profondamente innovato le previsioni della l. 241del 1990 in materia di diritto di accesso, in particolare modo disciplinando ex novo la materia dei casi di esclusione.
Sarebbe, dunque, opportuno per l' utente riguardare l’art. 24 l. 241del 1990, nella vecchia formulazione, oltre che la normativa secondaria sull’accesso agli atti riguardanti l’ordine e la sicurezza pubblica, nonché la prevenzione e repressione criminalita', che per taluni aspetti, successivamente specificati, e' tuttora vigente.

L’art. 24 della l. 241del 1990, nella nuova formulazione introdotta dalla l. 15del 2005, prevede, due categorie di atti esclusi dall’accesso, la prima delle quali attinente ai procedimenti indicati nel primo comma dello stesso art. 24.
La seconda categoria di casi di esclusione e' contemplata dall'art. 24 l. 241del 1990, c.6, che fa riferimento al regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, nr. 400, da parte del Governo, che può prevedere la sottrazione all'accesso anche quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini".
Inoltre, ai sensi dell’art. 24, c. 2, l. 241del 1990, le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all’accesso ai sensi del comma 1.

Vi sono, peraltro, sbarramenti normativi, solo parzialmente venuti meno, che impediscono, al momento, la piena entrata in vigore del descritto sistema di casi di esclusione.
Innanzitutto, l'art. 23, comma 3, l. 15del 2005 prevede che le disposizioni di cui agli articoli 15, 16 e 17, comma 1, lettera a), della presente legge hanno effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2 del presente articolo, che è stato tuttavia recentemente emanato con il D.P.R. 12 aprile 2006, nr. 184 e a cui e' stato affidato il compito, dal citato comma 2, di "integrare o modificare il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, nr. 352, al fine di adeguarne le disposizioni alle modifiche introdotte dalla presente legge.
Il D.P.R. 184del 2006, entrato in vigore lo scorso 2 giugno, stabilisce tuttora, all’art. 14, comma I, che salvo quanto disposto per le regioni e gli enti locali dal comma 2, le disposizioni del presente regolamento si applicano ai soggetti indicati nell'articolo 23 dalla legge. Gli atti adottati da tali soggetti vigenti alla data di entrata in vigore del presente regolamento sono adeguati alle relative disposizioni entro un anno da tale data. Il diritto di accesso non può essere negato o differito, se non nei casi previsti dalla legge, nonché in via transitoria in quelli di cui all’art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, nr. 352, e agli altri atti emanati in base ad esso”.
Inoltre, l’art. 15 d.P.R. 184 del 2006 abroga l’art. 8 del D.P.R. 352 del 1992, ma dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui all’art. 24, comma 6, l. 241del 1990.
Dalla combinazione delle disposizioni appena riportate, sembra che attualmente sia già in vigore la normativa primaria sui casi di esclusione dall’accesso, ma che la stessa non potra' ricevere pratica attuazione fin quando non entrera' in vigore il regolamento governativo
Sulla durata di tale regime transitorio non è possibile esprimersi, non essendo stato stabilito il termine entro il quale il Governo deve sciogliere la riserva prevista ex lege emanando il regolamento di cui all’art. 24, c. 6, l. 241del 1990, che peraltro sembra facoltativo, salvo quanto si dirà successivamente. Tuttavia, il termine annuale ex art. 14, c. 1, D.P.R. 184del 2006, stabilito per l' adeguamento alla normativa regolamentare degli atti delle pubbliche amministrazioni, pare determinare implicitamente anche un termine per l’emanazione del più volte citato regolamento ex art. 24, c. 6, l. 241del 1990, oltre che un obbligo per le singole pubbliche amministrazioni di emanare un unico decreto che ottemperi sia alla disposizione di cui all’art. 24, c. 2, l. 241del 1990, che all’appena citato art. 14, c. 1, D.P.R. 184del 2006. Altrimenti una stessa amministrazione potrebbe predisporre più decreti ministeriali esecutivi, determinando un'inutile superfetazione normativa.
Nella particolare materia dell'ordine pubblico e della prevenzione e repressione della criminalita', pertanto, è ancora in vigore la disciplina di cui all'art. 8 d.P.R. 352/1992 e, di conseguenza, il D.M. 415del 1994, che su tale regolamento si fonda.

LE INNOVAZIONI
E’ opportuno effettuare alcune considerazioni sulla portata, anche in sede prospettica, delle innovazioni arrecate dalla l. 15del 2005 in materia di accesso agli atti riguardanti la materia dell’ordine pubblico e della prevenzione e repressione della criminalità.
Da una prima lettura dell’art. 24, c. 6, l. 241del 1990, novellato dalla l. 15del 2005, si trae l’impressione che l’interesse pubblico afferente la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica sia stato collocato dal legislatore in una posizione meno privilegiata rispetto agli interessi specificati nel comma 1 dello stesso articolo 24.
Infatti, anche sul piano letterale, nel comma 1 dell'art. 24 è utilizzata l’espressione "il diritto di accesso è escluso", mentre nel comma 6 si dice che "il Governo può prevedere casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi, come se tale attività normativa non fosse obbligatoria.
Il procedimento che conduce alla previsione di casi di esclusione dall'accesso ai sensi dell’art. 24 c. 6 sembra, inoltre, più laborioso, in quanto per arrivare alla puntuale determinazione degli atti sottratti all'accesso è necessaria l'intermediazione di un apposito regolamento governativo, che precede gli atti delle singole pubbliche amministrazioni ex art. 24, c. 2 l. 241del 1990; questi ultimi possono invece trarre diretta ispirazione dalla legge per le fattispecie previste dall'art. 24, c. 1, l. 241del 1990.
In realta', gli interessi specificati nel comma 6 dell’art. 24 l. 241del 1990 sembrano essere altrettanto, se non piu', rilevanti di quelli indicati nel comma 1, poiché riguardano le materie dell’ordine e della sicurezza pubblica, oltre che la politica monetaria e valutaria e la riservatezza delle persone fisiche e giuridiche.
E' importante rilevare come la formulazione del citato art. 8, lett. c, del D.P.R. 352del 1992, sia stata riportata integralmente nel nuovo art. 24 l. 241del 1990.
Il che conferma che il legislatore ha rafforzato e reso piu' vincolante la previsione in questione, elevandola al rango di normativa primaria.
Ci si dovrebbe, pertanto, attendere che il regolamento governativo ex art. 24, c.6, l. 241del 1990 e i successivi atti ministeriali non si discostino eccessivamente, per quanto riguarda la fattispecie in esame, dalle disposizioni del D.M. 415del 1994.
Questa conclusione potrebbe trovare conforto anche in alcune pronunce della giurisprudenza, soprattutto costituzionale, rese sulla disciplina transitoriamente vigente, ma indicative del rapporto tra quest'ultima e i principi costituzionali.

Alcune considerazioni devono essere svolte anche in merito all’inciso contenuto nell’art. 24, u.c. l. 241del 1990, secondo il quale "deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici", che richiama analoga disposizione riportata nell’art. 24, c. 2, lett. f, nella precedente formulazione, con particolare riferimento al caso di esclusione dall'accesso per il diritto alla riservatezza.
Tuttavia, autorevole dottrina ritiene che il nuovo comma 7 dell’art. 24 l. 241del 1990 si applica esclusivamente a quest' ultima e non alle altre fattispecie del comma 6 del citato art. 24.
Si aggiunge, a tal proposito, che un’applicazione estensiva del citato comma 7 comporterebbe un’indiscriminata prevalenza del diritto all’accesso sugli altri interessi riportati nell’art. 24 c.6 l. 241del 1990.